高等教育資源稀釋,誰之過?

林凱衡(臺灣大學社會學研究所博士生)

College fund savings

【我們的高等教育資源是否足夠?】
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一般輿論中,有一種說法普遍存在於某些特定的前段公立大學,這種說法認為:「台灣的高等教育資源匱乏,最主要的原因是因為大學擴充太快太多,因而稀釋政府提供的高等教育資源。」而同時,這個說法又會引伸出這個意思:「台灣有太多劣質的私立大學浪費政府資源,應該盡快將之通通關閉。」本文將從以下三點討論反對這種「資源稀釋說」:(一)資源稀釋說沒有實際計算政府預算對公私立高等教育部門的分配程度。如果檢視這個數字,會發現資源稀釋的源頭很大一部分來自公立學校學生的增加。(二)資源稀釋說忽略高等教育資源不足源自於整體國家的公共支出太低。這個說法經常引用高等教育經費占整體教育經費比例,來論證高等教育經費已經足夠,但是實際上台灣整體的國家支出在國際水準上都相當低,而政府投資在高等教育經費的比例也只有其他OECD國家的三分之二強。(三)資源稀釋說忽略高等教育財政內部的使用方式。在國家低資源投入又要維持低學費高入學率的前提下,既有的高等教育資源很大一塊被用於私立學校學生的清寒助學金、學費減免和利息補貼等,這些在財政學意義上屬於消費性補貼,無法提升設備與師資來強化教育品質,再加上本來學費與政府稀少的獎助,使得私立高等教育部門處於一種「低度發展」(underdevelopment)的狀態。我們的觀點是高等教育資源稀釋的罪魁禍首,源自於缺乏政府的財政支持,還有錯誤的財政手段。

本文將檢視政府對高等教育公私立部門補貼的金額,描述2000年後的高等教育財政狀況。本文認為,從2000年後的人數成長與政府補貼情況來看,當前的高等教育資源稀釋問題,源自於2000年後公立部門學生人數的成長,但是缺乏相應的政府財政支持,所以連帶造成私立部門經費連帶受到擠壓。

然而本文不因此支持調漲學費或是市場化的觀點,也認為目前私立學校退場仍需要商榷。根本的問題仍然是政府財政對高等教育的分配,長期以來政府採取低成本的方式進行教育供給,因此鼓勵廣設私立學校,降低政府支出,又限制學費收入降低入學門檻,形成大量卻又品質不佳的私立學校部門。本文認為政府提供大量劣質的私人教育來替代教育公共財,是一種「系統性歧視」,而這一歷史問題又更需要我們擴大政府財政支出為前提進行矯正,而非以反對逆補貼的公義之名,行降低政府責任的自由化與市場化之實,或是草率地讓私立學校退場整併,卸除政府應負擔的財政責任。

誰是稀釋資源的主因?

將私立學校視為高等教育資源稀釋的罪魁禍首,這個說法其實經常經不起檢驗。一個明確的線索是,所有的私立學校運作支出,最大的收入來源是學雜費,受到政府的財政獎助佔的收入比例相當低。在這個前提下,說私立學校是稀釋資源的罪魁禍首很難說服人。這一點我們也可以檢視近十年政府對公私立高等教育部門的獎補助,得到證實(註1)。

表一呈現了近十年政府獎補助公私立學校的預算額度,以及學校人數的變化。如果我們看預算變化,會發現政府獎補助的金額是一個U型的變化,在民國91至92年間是向下趨勢,然後93至97年間維持在一個低點後,98年又開始向上攀升。然而公私立學校之間的攀升程度又不太一樣,公立學校的補助額度在近五年已經明顯大幅超過91年的水準,102年高於91年約120億,但是私立學校102年的獎助額度卻只比91年提高了10億左右。

表一、民國91-102年教育部獎補助公私立高等教育學校法定預算(單位:千元)與高等教育公私立學校人數變化

年度 公立學校補助 私立學校獎助 公立學校人數 私立學校人數
91 48133910 14726865 337682 902610
92 47453814 14428198 356383 913811
93 45421150 11533683 369889 915978
94 46811072 11648569 384935 911623
95 46549384 11743061 400029 913964
96 46036421 11586139 412035 913994
97 46492790 11581425 422736 914719
98 54254460 14058503 430308 906351
99 57959535 15704367 436216 907387
100 60935770 16778030 436861 915223
101 57768460 15983070 437026 918264
102 60468823 15884129 435427 910546

資料來源:立法院、教育部統計處

就表一的學生人數來看,私立學校學生近十年幾乎都沒有太顯著的變化,一直維持在約90萬人,而公立學校學生近十年持續增加了約10萬人左右(註2)。但是政府的獎補助預算卻反而下降。造成資源稀釋效果的主要原因,則是公立學校學生的增加,以及政府財政並未跟著支持,不僅稀釋了公立學校學生的補助額度,甚至也跟著擠壓私立學校的獎助預算。

因為逆分配,所以該調漲學費嗎?

透過政府的公私立獎補助額度變化與學生人數變化,公立學校學生的增加擠壓私立學校學生的資源,形成逆補貼的情況。這種情況常讓許多學者提出支持調漲公立學校學費的論點(陳麗珠 2009)。但是這個觀點忽略了政府對高等教育應有的財政支持。至少從政府投入高等教育的國際比較來看,台灣遠遠低於國際標準。私立學校的問題亦然,在政府財政挹注不能提高前,大談調漲學雜費,或是認為可以透過市場化改善資源匱乏,都是倒果為因。

從整體教育財政的面向來看,按照詹盛如(2008)的研究,以教育經費占全國國民生產毛額比重來看,2000年以後教育經費占國民生產毛額(GNP)幾乎都未超過6%,政府在整體教育支出其實是在下降的,私部門支出反而增加支撐了整體教育支出,如果計入通膨效果,那政府投資的倒退現象就會更明顯。教育部經常宣稱,從投資部門的經費比重來看,高等教育部門近十年在整體教育經費超過30%,已經是最多的支出,政府看似已經在高等教育上投入相當的經費。可是從國際比較來看,台灣高等教育的政府支出比例是遠低於國際平均的。從表二可以看到,我國公部門高等教育經費佔國內生產毛額(GNP)比重小於1%,遠低於OECD國家平均的1.4%,幾乎只有OECD國家平均的三分之二。而台灣高等教育公部門支出又會將超過10%的自籌經費也算進去,因此很可能實際上比0.8%更低。這表示政府在整體教育經費支出其實不足,因為政府支出的分母不夠大,才會有高等教育佔政府歲出比率高的假象,實際上我國公部門並沒有達到應有的水平,這是在陳麗珠(2009)的學雜費研究報告沒有談的問題。

表二、公部門教育經費占國內生產毛額比率之國際比較

    高等教育 各級教育
中華民國 2008年 0.8 4.2
2009年 0.9 4.8
2010年 0.9 4.3
2011年 0.9 4.5
OECD國家平均 2008年 1.3 5.4
2009年 1.4 5.8

資料來源:教育統計指標之國際比較(教育部2013b)

錢有花在刀口上嗎?

2

【學生背負學貸換來的是好的教育嗎?】

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除了國家財政挹注不足的問題以外,台灣高等教育資源的使用方式也有待商榷。如果我們檢視當前高等教育支出項目,另一個嚴重的問題是真正能改善學校教學軟硬體的經常門與資本門補助太少,而且這一類的補助計畫又有過度傾斜以及不穩定的問題。以獎勵大學教學卓越計畫和邁向頂尖大學計畫為例,前者採用競爭型經費機制,在高度競爭與短期使用等不確定性上,很難實質改善私立大學師生比過高以及學生單位成本過低的問題。後者則是大量資源傾斜至數所特定大學。

更荒謬的是,針對學生的消費性補助在近十年卻快速膨脹,其規模已經超過教學卓越計畫,甚至逼近邁頂計畫。這裡的消費性補助,指的是學雜費減免以及補助就學貸款利息等預算,其功能除了有助於學生進入學校以外,並無任何提升學校教學品質的作用。從表三和表四,我們可以看到近十年消費性補助預算的成長,以及教學卓越計畫的預算數。其中可以看到學生學雜費減免與工讀金補助的預算數膨脹得相當快,91年僅有16.5億,到了102年已經高達73億,另外由政府代為付給銀行的利息補助每年也高達10~20億元,102年該年兩者合計就已經接近90億元,91年至102年兩項目總共已經付出750億元。然而再看表四,教學卓越計畫從94年度到100年度,補助卻遠低於200億,這表示我們的高等教育資源沒有花在刀口上,只是不負責任地透過學雜費補貼和利息減免等方式,強迫維持高等教育的入學率,讓銀行與學校收錢,卻沒有真正地改善高等教育品質。

表三、民國91-102年學生學雜費減免及工讀助學金補助,以及補助私立大專校院學生就學貸款利息預算數之變化。(單位:千元)

年度 學生學雜費減免及工讀助學金補助 補助私立大專校院學生就學貸款利息
91 1657218 1849898
92 2047721 2305916
93 2899000 3179017
94 3599000 3255776
95 3799200 1912088
96 3975200 1814968
97 4369200 2513699
98 4530000 3163862
99 4599832 400000
100 5454000 1450000
101 7339000 1450000
102 7339000 1350000
總計 51608371 24645224

資料來源:立法院

表四、獎勵大學教學卓越計畫。(單位:億元)

年度 獎勵大學教學卓越計畫額度(含技職校院)
94 9.79
95 32.7
96 31.58
97 31.38
98 37.93
99
100 31.92
總計 175.3

資料來源:教育部(2011)

簡言之,從高等教育財政嚴重向傾斜消費性補貼,補助預算額度遠高於實質改善高等教育的補助的現象上,我們發現政府的高等教育政策是「重量不重質」,不斷地以各種補助等政策手段,不負責任地將學生推向劣質的高等教育,卻少有對應的改革資源投入,可想而知當這些學生畢業進入勞動力市場以後,也很難受到青睞,這些學歷甚至有可能變成勞動力市場的負向訊號。教育經濟學經常談「過量教育」的課題,但是更根本的問題是消費性補貼能創造的外部性相當有限,資源不足與配置錯誤,導致高等教育市場存在大量且劣質的私立學校,弱勢家庭也只能接受劣等的高等教育,高等教育擴張帶來的不平等進而再製社會階級不平等。

結論:我們要一個「低度發展」的高等教育嗎?

雖然不能完全類比,但我想借用發展理論的「低度發展」(underdevelopment)這一概念,來描述當前台灣的高等教育現況。在這個低度發展的情境中,國家的高等教育預算不僅不足,而且使用也有欠妥當,使得許多人僅能獲得劣質的高等教育服務,除了少數的公立學校以外,整體高等教育成長相當緩慢。

這個情境的歷史性根源是,國家為了解決民眾的教育需求,於是採取低成本的手段,也就是廣設私立學校,並將之視為公共財,透過低學費政策來吸納民眾的教育需求。所以在台灣,有三分之二的人就讀私立學校,但是在預算不足的前提下,高等教育政策採取系統性歧視,大部分的資源其實被集中在公立學校,政府編列補貼公立學校的預算總額比私立學校高出三至四倍,私立學校能獲得的資源相當有限,與公立學校來說根本不成比例。透過設立私立學校與限制學雜費吸收教育需求的代價是,學校學費受到限制,又缺乏國家補助,因此只能提供劣質的教育服務,這種「系統性歧視」形成一種兩極化的「雙元體系」。

在廣設大學的高等教育擴張時期,公立學校學生的增加,這本身稀釋了高等教育資源,甚至排擠私立學校學生的資源。另外國家也採取低成本的手段,以消費性的財政手段加速高等教育擴張,例如學費減免或是利息補貼,將學生吸納進私立學校。

用消費性補助強迫助長或是維持高等教育的擴張,卻反而像是上癮的毒品般不斷地施打,結果是消費性的財政手段支出已經超過實質補助改善學校軟硬體的財政支出,出現另一種排擠效應。太多的資源變成銀行的收入與私立學校的學費,而沒有將這些資源投入提升高等教育品質。這等於是說,這些依靠消費性補助獲得高等教育的學生,錯失了能夠將這些補助轉化為更好的教育品質的機會,大量的學生受補助入學私立學校這件事,反而稀釋了他們自己可獲得的教育資源。於是台灣的高等教育發展上,大半的學校依然處於低度發展的狀態,多數的學生仍然在泥淖裡,無法獲得良好的人力資本投資。

要解決低度發展的方向,政府勢必要在財政上有所承諾,並且這些資源必須優先投入學校的各種資本,而不是繼續強迫維持入學率。未來2015年少子化的大限,招生人數減少也不能成為政府逃避財政責任的藉口,我們必須看到更積極地財政手段,而非僅只是希望透過整併、調漲學費或是吸納外籍生等表面手段,來解決高等教育資源匱乏的問題。

註解

註1:教育部的統計只有計算公私立學生的單位成本,但是這個單位成本中的政府支出比例,教育部並沒有公開的統計數據,要評估資源排擠,就要計算政府在公私立部門支出的變化。因此本文收集了民國91年到102年教育部法定預算中(90年以前的預算書無法看到這些詳細的預算額度),獎補助所有高等教育學校(包括專科學校、大學、碩士班與博士班)的法定預算。這些獎補助,在預算書中分別散落於「高等教育行政及督導」、「技術職業教育行政及督導」、「國立大學校院教學與研究輔助」、「國立大學校院校務及附設醫院基金」和「私立學校教學獎助」等科目上。在這些科目中,幾乎都有分別說明公私立學校各項獎補助額度,表一只記錄對於學校的獎補助,並且排除獎助學生的部份。另外一點要注意的是,在「技術職業教育行政及督導」和「私立學校教學獎助」的部分,有些支出會混入私立高中職的部份,因此私立學校的獎補助額度會略為高估。

註2:這裡的學生人數計算無法處理專科學校與大學人數之間的消長。更確切的說法是,預算書的資料只能檢視整個高等教育部門的獎補助,無法再細分學校級別,所以人數上我們也取所有高等教育的學生人數。

參考資料

陳麗珠 (2009). 我國大學學雜費政策之分析與爭議. 教育部委託專案計畫期末報告.

詹盛如 (2008). “台灣教育經費的現況分析." 教育資料集刊40.

教育部 (2011). 獎勵大學教學卓越計畫歷年獲補助學校情形,2014/2/10檢索自:http://epaper.edu.tw/topical.aspx?topical_sn=530

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